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营改增50天:挑战与应对
发布于2016-3-16 8:58:37  被阅览数:682

 经济观察报 / 来源

  51日越来越近。李克强总理在35日做政府工作报告时提出,营改增试点范围将扩大到建筑业、房地产业、金融业和生活服务业,并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围,确保所有行业税负只减不增,要求全面营改增要在51日前完成。这意味着,经过44个月的努力,增值税终将正式取代营业税。

   余下的即将进行试点的行业,全是营改增的硬骨头。迄今,改革方案尚未正式公布。新旧税负衔接,新旧征管体制衔接,低税率、征收率、免税的适用范围等,都是各界关注的焦点。改革必须进行下去,困难必须克服。正视可能的难题,确定多种应对预案,改革才可能更加顺利。

税负不增加与增值税制改革

     2016年是减税年。各行业税负只减不增的承诺,和既往的结构性减税中可能出现的有减有增的情况大不相同。这样的承诺容易让社会接受全面营改增试点方案。但是,每个企业作为行业一分子,行业税负不增加,具体企业的税负就一定不增加吗?进项税额多与少与企业所处的特定发展阶段有关。当企业固定资产投入多时,可抵的进项税额就多,反之就少。

   如何计算行业税负也是一个问题。有意义的不是名义税负,而是实际税负。与营业税相比,增值税征管一环扣一环,有望将一些本来未纳入征税视野的业务也纳入其中。企业的实际税负可能因此提高。再者,进项税额抵扣如果还是依据发票,那么建筑业、房地产行业、生活服务业,都可能会因为发票获取困难,而使得一些本来应该抵扣的进项税额缺乏依据。代开增值税发票可以部分解决问题,但是发票代开之后,原来可以接受的价格可能就要发生变化。这是税制逐步走向规范的必然趋势。身处其中的企业税负就可能骤然上升。

  营改增试点的最后一役难度不可低估。行业税负不增加的思路,对于增值税的未来,也有一定冲突。增值税税率除了适用范围较广的基本税率外,低税率和免税所涉的范围应该较少。行业税负的设计思路,让增值税制改革方案部分带上了1994年之前的产品税制的思维。本来不应负有调节行业负担功能的增值税,多了如此功能。当然,在积极财政政策实施的背景下,在全覆盖营改增也只是处于试点阶段来看,这都可以理解,但这意味着未来改革的压力。

增值税征管的挑战

    目前,国地税税收征管体制正在进一步完善。全面实施营改增之后,国税部门的工作量肯定大幅度增加。关于建筑业、房地产业、金融业和生活服务业的营业税征管,地方税务局本来就投入了大量人力财力物力,所耗资源是营业税中最多的。营改增行业资料数据的移交,需要地方税务局配合。这没有太多问题。关键是,国家税务局对接的工作量有多大,国家税务局内部人员优化组合能否有效对接?如果能够做到,这也算是创造了一个奇迹。征管的税收收入大幅度增加,而不从外部增加人员,当属公共服务效率改善的典范。全面实施营改增试点,国税的增值税征管经验肯定有用,金税工程也同样有利于试点的进行,增值税征管的规模经济效应也肯定存在。

 新增试点行业所增添的每一个增值税纳税人,都需要国税征管力量的跟上;每一纳税人的具体情况,都需要国税人员进行深入分析。自行申报纳税可以减轻国税部门的负担。但是,税制过渡的衔接,又意味着一系列问题只能通过人工咨询方式才能得到解决。而且,这些问题可能是方案中已经涉及的,也有可能是未涉及的。前者容易解决,后者则可能要通过层层申报,再集中决策才可能有答案的。在衔接过程中,营业税征管的扫尾工程,同样需要地方税务局投入资源。

 5月将是一个重要的时间段,地方税务局的营业税征管仍然得和过去一样,之后工作量才会大幅度压缩,只是处理营业税欠缴等问题。国地税征管体制改革,加强国地税合作,工作中的配合,不会有问题,但是一边征税压力剧增,一边管户突然大幅减少,下一步怎么办,不能不统筹考虑。

改革方案更容易落地

   营改增全面推广,不管后面各种力量如何角力,在征管程序中,都离不开技术支持,离不开培训。征管双方都需要得到培训。

   培训可以让征管双方更好地理解方案设计的目标,可以为方案的进一步完善以及方案推行中可能出现的问题提前做好准备工作。模拟征税,同样可以解决这类问题。全面推行试点,涉及面广,培训工作量大。培训者对方案也需要一个消化的过程,短时间内的层层培训,减少培训中可能出现的理解偏差,也需要注意。

   营改增试点的全面推行,离不开社会舆论的引导。营改增本来不是税负的高低调节问题。社会舆论应特别注意,营改增是增值税制完善的需要。增值税只有实现行业全覆盖,抵扣链条才会完整,中性作用才能得到更好的发挥。现代增值税可以让市场在资源配置中的决定性作用得到更好的体现。

   同时,营改增工作要做好,不能对问题视而不见听而不闻。应该对这些问题一一加以归类,区分哪些是方案执行中的问题,哪些是方案设计中的问题。良好的改革舆论氛围,是营改增试点全面推开的有力推手。建设性的问题,只会让改革更加顺畅,而不是给改革挑刺,更不应简单地视为反对改革。

可能的风险与应对方案

   不动产进行税额抵扣是过去没有的事,风险必须充分评估。将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围,肯定会大幅度降低企业税负,会得到企业的大力支持。但新增部分才能抵扣,这对于存量部分就会构成不公平。新企业比老企业在市场竞争中处于更有利的地位。这是不是构成了一种人为的非对称式竞争?企业会不会因此关门,重新注册开业?不动产交易会不会因此增多,以让不动产进项税额符合新增抵扣的条件?不动产进项税额抵扣,基数大、所涉税额多,这里可能出现的问题不能不加以考虑。根本的解决方案是不区分新增与存量。存量部分找到一种新的处理方法,让企业只有一次抵税机会,但这对税收收入的影响肯定很大。也许,还可以规定进项税额只能是新建不动产或立其他的门槛,但这或者让不动产进项税额抵扣的效力下降,或者让积极财政政策效率下降。

   新增试点行业的不适应性问题也必须考虑。一些行业大量进项税额发票的获取存在困难。查账推定,可以作为一个备选项。金融业的免税与征税问题也需要考虑。征收率适用范围到底有多大?建筑业的进项税额,哪些可以抵,哪些不能抵?在减税阶段和试点阶段,探讨的余地可能大些。 

突出增值税中性作用

   营改增试点全覆盖之后,加快增值税立法,再造增值税制就是一个最重要的任务。增值税全覆盖,是增值税制改革的重要一步。再造增值税制,应该从现代增值税制的原理出发,让增值税制的设计摆脱行业税负思维的影响。增值税制再造,不可能不考虑总体税负,但更应注意增值税的中性作用的发挥。

   过多的行业税负差异,势必扭曲增值税制。除了金融业以及极少数特殊行业之外,不应过多地确定低税率和免税的范围。试点中,税率档次增加,有利于试点的推行,但是税率档次多,不利于增值税中性作用的发挥,再造增值税制,简并税制就是大势所趋。

   增值税制再造要将增值税置于整个税收制度之中,找到合适的定位。税制结构优化要求逐步提高直接税所占比例,作为间接税的增值税收入地位从中长期来看应该下降。增值税税制再造也要联系商品税国际税收竞争的实际情况。17%的基本税率仍然有必要下降。10%5%左右的基本税率和低税率,可能更符合亚太地区商品税的实际情况。

   进项税额抵扣范围抵扣标准应该以实质重于形式为原则,按照增值税原理进行,而不是过多的人为操纵,让增值额的确定留下过多的人工痕迹,影响增值税中性作用的发挥。低税率和免税商品的适用范围,需要从公共政策目标出发统筹考虑,但应尽可能减少对增值税中性作用的影响。不是所有公共政策目标都可以从增值税制那里找到支撑,公共政策工具箱是多样的,完全可以找到其他的工具来帮忙。例如,帮助低收入者,帮助一些需要救助的其他群体,可以借助于社会保障体系,也可以借助于其他税收工具。

   无论是增值税制的设计还是征管,从征税的难度和税收收入的重要性来看,接下来的50天内要完全全面推进营改增工作,任务不可谓不重。

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